Lições sobre ajustamentos orçamentais — da Islândia à América Latina

ACTO I — América Latina dá lições para a crise da Europa
Dois economistas do Banco Interamericano de Desenvolvimento, sediado em Washington DC, retiram cinco lições das crises das dívidas latino-americanas e apontam para a oportunidade de ouro da “cooperação” de que a Zona Euro dispõe.

A América Latina pode ter algumas respostas para os problemas da crise das dívidas soberanas na zona euro, nomeadamente que a “redução ordeira da dívida” pode ser uma solução em alternativa ao colapso económico gerado pelas receitas de contração orçamental e que o apoio de liquidez externo rápido e amplo não deve ser restringido a pretexto de evitar o “risco moral”, ainda que este deva ser monitorizado permanentemente. A sugestão é de dois economistas, um argentino e um uruguaio, em “Coping with Financial Crises: Latin American answers to European Questions” (resumido no blogue europeu VOX), face ao que consideram “uma aprendizagem lenta de lições para a gestão de crise” por parte do “corpo político da zona euro”.

Eduardo Cavallo e Eduardo Fernandez-Arias, economistas do Banco Interamericano de Desenvolvimento (IDB, no acrónimo em inglês), apontam para cinco lições no artigo referido publicado nos “Policy Brief” daquele banco sediado em Washington DC, criado em 1959 e que financia o desenvolvimento na América Latina e Caraíbas. Eduardo Alfredo Cavallo é filho do ex-ministro argentino Domingo Cavallo e um dos investigadores seniores do IDB e Eduardo Fernandez-Arías é uruguaio, economista-chefe na instituição e coordenador da rede de bancos centrais e ministros das Finanças membros do banco.

Oportunidade única europeia: a mais valia da cooperação

Os dois economistas sublinham ainda uma “oportunidade” única para a zona euro que a América Latina não dispunha nas vagas de crises de dívida soberana que teve. A Zona Euro dispõe da arma da cooperação interna regional, pois tem instituições supranacionais para lidar com esses problemas, como o Banco Central Europeu, e poderá reforçar essa capacidade com a união bancária em estudo, afirmam os dois economistas.

“Como a desvalorização cambial não é uma opção [para os países membros de uma zona monetária única], a cooperação pode ampliar o alcance de políticas de competitividade alternativas, como complementar a desvalorização fiscal nas economias menos competitivas com uma revalorização fiscal nos países do centro da zona euro, de modo a ganhar tempo para que essas políticas funcionem gradualmente”, referem os dois economistas do IDB. “A cooperação por parte dos países do centro pode temperar o processo permitindo uma inflação mais elevada, o que daria mais espaço para abrir um diferencial saudável de inflação nos países periféricos”, acrescentam. Concluem: “Se as ferramentas de cooperação disponíveis não forem usadas eficazmente, os países em crise na Europa poderão passar pior do que os da América Latina [aquando das crises de dívida]“.

Cinco lições

O leitor poderá ficar espantado com o arrojo dos dois economistas. A América Latina foi um campeão de crises de dívida, de bancarrotas e de reestruturações e reescalonamentos de dívida desde o século XIX. Entre 1826 e 1899 teve 47 eventos desse género; de 1900 a 2008 registou 79 eventos, segundo o levantamento realizado pelos investigadores norte-americanos Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff. A primeira vaga de crises deu-se logo em 1826 – ano de uma crise mundial – no Chile, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela. A mais mediática e recente ocorreu na Argentina no final de 2001 deixada de presente precisamente pelo pai de Eduardo, o ex-ministro da Economia Domingo Cavallo, que, entre outras medidas, impôs o célebre “corralito” bancário que geraria um levantamento popular de caçarolas e tachos (“cacerolazos”) da classe média e conduziria à sua demissão e à queda do presidente argentino da altura.

Eduardo Cavallo e Eduardo Fernandez-Arías argumentam precisamente que tão vasta experiência permite tirar lições úteis.

# Cortem dívida excessiva

O sobreendividamento é prejudicial ao crescimento pois funciona como um imposto implícito sobre o investimento. As políticas de contração orçamental facilmente deprimem as economias, gerando colapsos do PIB, e acabam por até nem reduzir a dívida soberana. Esta evidência tende a ser “adiada”, gerando um ciclo recessivo e “por vezes descontentamento social e instabilidade política”. A experiência do Plano Brady para a América Latina nos anos 1990 mostra que “a redução ordeira da dívida num ambiente económico correto para o crescimento pode ser a solução para a retoma do crescimento e novos fluxos de capital”. Contestam inclusive a ideia, muito difundida, de que as reestruturações de dívida geram relutância dos mercados financeiros a investir na fase seguinte.

# Tratem os problemas fundamentais não os sintomas

É uma lição do Plano Baker para as reestruturações dos anos 1980. O apoio de liquidez externo não é suficiente, se as reformas estruturais com vista ao crescimento não forem realizadas. Atacar apenas os sintomas acaba por gerar “fadiga” entre os financiadores oficiais que se vêm envolvidos numa espiral de risco de crédito. Moral da história: aproveitem para mudar os maus hábitos.

# Não fiquem paralisados pelo risco moral

No entanto, a experiência latino-americana mostra que o temor ao risco moral não deve impedir a ajuda externa de ser “rápida e ampla” para evitar a espiral de crise. O risco moral (moral hazard, na expressão inglesa consagrada) caracteriza uma situação em que os agentes económicos e financeiros (ou outros, incluindo políticos) têm a tendência para assumir altos riscos sabendo que os custos em que poderão incorrer acabarão por não ser pagos por eles. O problema do risco moral deve ser tratado por “monitorização permanente”.

# Isolem a crise bancária

Não deixem a crise bancária “emaranhar-se” com a crise da dívida soberana. “Isso é uma receita para o desastre pois as duas crises alimentam-se uma da outra”, avisam os dois economistas. Recomendações: fechem os bancos que tenham de o ser, em vez de os recapitalizar; privatizem os bancos públicos que estejam em apuros; desenvolvam uma estratégia “minimalista” virada para preservar as funções fundamentais do sistema bancário, como o sistema de pagamentos.

# Cuidado com as re-denominações de moedas

Os dois economistas falam do caso argentino como o “mais próximo” de uma situação de “rigidez” da moeda. O que aconteceu na Argentina em 2002 com o fim da paridade do peso com o dólar, a des-dolarização da economia e das finanças e a “pesoficação” (mudança para a moeda local, o peso) dos contratos existentes em dólares aponta para “enormes riscos”. No caso da Europa a saída do euro por parte de países seus membros num situação de pressão, e o regresso a antigas moedas locais, com a re-denominação inerente e a des-eurização, sugere um custo potencial “catastrófico” para os envolvidos e para os próprios países do “centro”. Segundo os autores, uma mistura de factores adicionais pode ser citada para o caso da zona euro: um âmbito maior das conversões de divisas; a integração mais profunda a nível doméstico e internacional, o que complica o processo de quebra dos contratos; e um maior investimento institucional que seria deitado para o lixo. As ações legais contra a conversão cambial por parte dos afetados seriam também um elemento a ter em conta, dado o peso do Estado de Direito na Europa ser incomparavelmente superior ao existente na América Latina.

(Publicado no Expresso online)

ACTO II — ISLANDISMO: «Uma austeridade tipo troika não nos teria deixado respirar»
Uma conversa com Olafur Margeirsson

É um dos economistas islandeses mais jovens, autor do blogue “Icelandic Economics”. As lições do ajustamento, quatro anos depois do choque de uma falência súbita do sistema bancário e de uma revolução de panelas e caçarolas em Reiquejavique.

Outubro de 2008 ficará sempre registado, a negro, na história desta república insular de 320 mil habitantes no já frio Atlântico Norte, com a Gronelândia como o vizinho mais próximo a uma distância de menos de 250 quilómetros. A bolha financeira islandesa dos anos 2000 rebentou com estrondo duas semanas após o episódio do banco Lehman Brothers em Wall Street, nos Estados Unidos.

Os três principais bancos islandeses, Kaupthing, Glitnir e Landsbanki, depois de terem crescido disparatadamente até valerem 10 vezes o PIB do país, ruíram com estrondo em dias, com uma bancarrota de 63 mil milhões de euros às costas – seis vezes o PIB do país na altura. O primeiro-ministro de então veio à televisão dizer que apenas podia pedir ajuda à divina providência. O povo revoltado exigiu o seu julgamento terreno, mas o tribunal ilibou-o, recentemente, das acusações.

O povo apanhou um choque psicológico e veio para a rua desencadeando uma revolução de panelas e caçarolas, exigindo justiça. Não ficou à míngua, porque, como o Banco Central da Islândia controla o sistema de multibanco local e de cartões de crédito, as operações do dia-a-dia continuaram a funcionar. Se não, a revolução não teria sido só de tachos enegrecidos e o velho espírito Viking teria surpreendido os europeus.

Para o islandês, habituado a ser o terceiro povo mais rico do mundo em rendimento per capita, o trambolhão empurrou-o para o 20º lugar, menos do que o “tigre” celta. O ano de 2009 foi terrível: a procura interna caiu 20,3% e o investimento em capital fixo 51,6%. O que dantes era considerado um país com uma economia “empreendedora” vanguardista, graças ao espírito “neo-Viking”, foi por água abaixo. Entretanto, 8% da população emigrou, sobretudo para a Noruega.

O que alimentou o “milagre” islandês dos anos 2000 foi uma bebedeira de crédito, à dimensão da ilha, provavelmente, o maior processo de financeirização desses anos de “bolha” em todo o mundo, como nos refere Olafur Margeirsson, ex-quadro do banco Kaupthing e atualmente um dos mais novos economistas islandeses a doutorar-se em “instabilidade financeira” na Business School da Universidade de Exeter, no Reino Unido. [Instabilidade financeira é uma expressão fina para uma doença crónica do capitalismo financeiro, criada por um relativamente desconhecido economista norte-americano, de nome Hyman Minsky, já falecido, que só, recentemente, foi descoberto por Prémios Nobel como Paul Krugman.]

Seguiu-se um ajustamento até agosto do ano passado (2011), inclusive com intervenção do Fundo Monetário Internacional (FMI) ao longo de 33 meses. Mas muitos analistas viram nesse processo de ajustamento algo original, que já batizam de “islandismo” na resposta à crise financeira. Que lições se podem tirar da resposta à crise na Islândia passou a ser um tema obrigatório – não só entre os académicos, mas também nas conversas rápidas de twitter. O próprio FMI elogiou o processo, recentemente. O nosso entrevistado não tem dúvidas de que se tivesse sido aplicada na Islândia a receita “austerista” da troika para os resgates na zona euro, “a nossa economia não teria tido espaço para respirar e retomar do choque”.

Muitos analistas e economistas, que até simpatizam com a fúria da “revolução das panelas e das caçarolas” e com o sentido de justiça do povo islandês, alegam que se trata de uma pequena economia, cujo PIB não é mais do que 5,5% do português. As lições não seriam “exportáveis”, dizem. Olafur, apenas com 28 anos, acha que não é bem assim, ainda que torça o nariz à criação de mais algum novo mito batizado de “islandismo”.

Entretanto, a instituição de Washington DC liderada por Christine Lagarde alinha alguns resultados deste ajustamento “que correu bem”: o défice orçamental islandês caiu de 13,8% no final de 2008 para 5,7% no final de 2011; depois de contrações de 6,8% em 2009 e 4% em 2010, a economia da ilha retomou para crescer 3% em 2011 e estima-se que se expanda 2,4% este ano; a dívida externa islandesa cairá de um pico de 605,9% do PIB em 2007 para 207,1% projetados para final de 2012 e deverá prosseguir na trajetória descendente até 150% em 2016; a ilha continua a ser uma economia virada para o exterior, com 59% do PIB derivado de exportações (Portugal andará nos 35,5%).

ENTREVISTA com Olafur Margeirsson

O ajustamento depois da bancarrota do sistema bancário na Islândia é muito louvado, até, pasme-se, pelo próprio Fundo Monetário Internacional (FMI). O que é que o distingue dos programas da troika na zona euro?

A austeridade na Islândia não foi tão severa e o incremento fiscal foi mais dirigido aos sectores ricos dos contribuintes. Penso que foi o que era correto fazer. Se a austeridade tivesse sido tão implacável como a que está a ser aplicada na Europa continental, a nossa economia não teria tido espaço para respirar e recuperar do choque. Foi também importante manter o sistema de pagamentos – centralizado no Banco Central – enquanto os bancos se afundavam. Penso que essa é inclusive uma lição que a troika pode aprender com o caso islandês. Teria poupado o problema de repetidamente ter de salvar todo o sistema bancário. Os bancos devem poder falir – tal qual como as restantes empresas.

Nessa austeridade mais “suave”, o que destacaria?

Socialmente foi mais adequado fazer com que os mais ricos suportassem mais o fardo da austeridade. Aliás, se não tivesse sido assim, teríamos tido motins generalizados e uma outra “revolução de panelas e caçarolas” mais séria. Outro ponto importante foi sem dúvida a possibilidade de desvalorizar a nossa moeda – a coroa. Isso ajudou. Também ocorreram alguns cancelamentos de dívidas, ainda que tenham acontecido para resolver parte do problema de indexação no que respeita às famílias. Cancelamento de dívidas é algo que é fazível, ainda que seja necessário encontrar coragem política para o fazer.

Como é que a Islândia lidou com o FMI?

O FMI propôs mais austeridade, inclusive cortes muito mais severos no sistema de bem-estar. Isso foi refreado, e provavelmente bem. O processo de corte do défice orçamental foi colocado em marcha lenta em comparação com o que queria o FMI.

Um dos aspetos muito elogiado é o sentido de justiça nesse processo de ajustamento. Na Islândia não há TBTJ, para usar o acrónimo em inglês de “demasiado poderoso para ir para a cadeia” (too big to jail). É verdade?

Não posso ainda comentar muito sobre o TBTJ. O Procurador Especial ainda está a investigar os casos que acabaram em cima da sua mesa e temos de ter paciência para que ele faça o seu trabalho. Mas ele já somou algumas vitórias, como a condenação do ex-subsecretário das Finanças e a investigação do caso da firma financeira Exista, criada por um consórcio de bancos de poupança.

Que resultados económicos destaca desse ajustamento? O processo na Islândia está a ser até mitificado: “Ilha da Retoma”, titula-se. Já há mesmo um novo “ismo”, de louvor – islandismo.

Sim, é verdade, que há crescimento. Mas não há muito por detrás.

É postiço?

A razão por que faço tal afirmação é que quando escavamos mais profundo nas contas nacionais, elas perdem um pouco o charme. O investimento bruto continua a ser fraco, 12 a 15% do PIB, o que mal dá para manter a base de capital produtivo da economia. O nível baixo de desemprego atual, de 4,7%, depois de um pico de 9,3% em 2010, não inclui os que deixaram de procurar emprego, ou que emigraram, ou resolveram voltar a estudar, muitas vezes apenas para terem algo para fazer. Um sinal da estagnação do mercado de trabalho é que a média de horas por trabalhador estagnou desde 2009. E os juros estão ainda muito elevados, o que é uma taça de veneno sobretudo para as hipotecas. O número de pessoas com pagamentos em atraso nas suas dívidas continua a subir.

Mas, com uns invejáveis 2-3% de crescimento agora, com a zona euro em recessão e algumas pequenas e médias economias europeias em depressão profunda, não há lugar para otimismo sobre a Islândia?

Há crescimento, mas é espuma, repito. Não vejo razões para nenhum otimismo espetacular sobre o futuro a longo prazo da economia islandesa. Os défices estruturais que nos levaram para o buraco continuam aí – o problema da indexação das hipotecas e o nosso sistema de pensões. Eles introduzem instabilidade financeira na nossa economia, que não tem de existir. Temos de os reparar, se quisermos ter uma economia estável. O trabalho, nestes campos, está a ir muito vagarosamente.

Fala-se muito de políticas de crescimento específicas prosseguidas durante o ajustamento que ajudaram a dar a volta à crise…

A luta contra exigências de austeridade mais gravosas por parte do FMI deve ser acentuada. Mas não sublinharei nada em especial, a não ser as medidas que pretenderam suavizar o impacto da crise financeira imediatamente a seguir. As medidas de austeridade não foram tão penalizadoras como as que estão a ser impostas na Grécia, em Portugal ou em Espanha. O sistema de bem-estar social, é verdade, foi mais ou menos mantido – ainda que fora da capital foi “guilhotinado” severamente e em algumas áreas como o tratamento do cancro levou cortes extensivos. É verdade que no capítulo dos impostos foi criada uma taxa especial sobre a riqueza líquida, o IVA foi aumentado, com a taxa normal agora em 25%, o imposto sobre ganhos de capital duplicou, de 10% para 20%. Houve uma preocupação de que o fardo fiscal recaísse mais sobre a parte mais rica da população.

E quanto ao fomento do crescimento?

Agora, há, de facto, um plano para financiar investimento por parte do Estado durante 2013-2015, que inclui manutenção da rede viária e mais subsídios para os sectores de alta tecnologia e fundos para desenvolvimento tecnológico. O financiamento para este plano deveria vir de portagens e de rendas sobre as capturas de pescado a pagar pela nossa indústria piscatória. Mas isto pode não ir para a frente – há eleições gerais na próxima primavera.

No entanto, muitos analistas dizem que tudo isso é secundário, que a verdadeira “bazuca” – nada secreta – foi a desvalorização da coroa…

Sim, é verdade, que o crash da coroa foi a principal ferramenta do ajustamento externo, sobretudo em termos de competitividade das exportações e no turismo. Mas essa desvalorização levou a desequilíbrios internos ainda maiores, provocando inflação crescente e isso aumentou o capital em dívida nas hipotecas das famílias indexadas à inflação e em outros instrumentos de dívida. Dívidas que muita gente nunca conseguirá pagar.

No final, será que a Islândia entrará para o euro, ou a coroa irá buscar encosto em alguma divisa estrangeira fora da União Europeia? Fala-se na coroa norueguesa ou no dólar canadiano.

Não sei. A nossa posição oficial é entrar para a União Europeia (UE) e adotar o euro. Mas cumprir com as regras de Maastricht é algo que nos leva uma década, e, por essa altura, certamente, que a UE se terá transformado muito, e em metade desse tempo. Adotar o euro vai levar, por isso, algum tempo. Depois das eleições legislativas de 2013 haverá certamente vontade política para terminar o processo de entrada na União Europeia.

Como é que a Islândia, olhada como um “milagre económico”, chegou a uma crise de tal envergadura em 2008?

Do ponto de vista da financeirização das economias, a Islândia foi provavelmente um caso ainda mais extremo do que outros. No auge da “bolha” financeira, o peso do sector financeiro no PIB disparou para 9,4%, em 2005 e 2006. Em 1997 era de 4,6%. Ou seja, em dez anos mais do que duplicou o seu peso. Em termos relativos, atingiu níveis ainda maiores do que nos EUA.

Mas, nos anos 2000, só se ouvia falar do “empreendedorismo” dos “novos Vikings”, algo que fazia inveja até ao empreendedorismo do “tigre” celta” irlandês. Era espuma?

Não, era crédito. Crédito criado do nada pelo sistema bancário. Tão simples quanto isso. Claro que nos deixámos enganar com essa história do espírito Viking. Mas não houve nenhuma fórmula secreta. Crédito criado ou pelos bancos estrangeiros geridos por essa elite ou pelos novos bancos islandeses privatizados em que muitas vezes esses “empreendedores” ou seus amigos tinham controlo acionista. Foi isso, e nada mais.

O título do seu próximo livro é “Más teorias económicas”. Islândia foi um exemplo típico de uma economia gerida por “más teorias”?

Sem dúvida – e ainda é. A ferramenta que falhou espetacularmente é o que designamos vulgarmente por escola neoclássica. Apenas, muito poucos não embarcaram nisso quando a “bolha” se começou a expandir para além do ponto de não retorno. Mas quando tentaram avisar a comunidade, os neoclássicos puseram-nos a ridículo. Fizeram-no, não necessariamente porque eram “maus economistas”, mas porque estavam cegos com essa fé neoclássica.

Lições “oficiais”… e do homem da rua

Recentemente Daria Zakharova, atual responsável de missão do Fundo Monetário Internacional para a Islândia, resumia três lições fundamentais das medidas tomadas pelo governo islandês na resposta à crise.

# As perdas da crise financeira foram sofridas pelos acionistas e detentores de títulos dos bancos que faliram; a fatura não foi atirada para cima dos contribuintes (aliás em fúria na revolução dos tachos e exigindo o julgamento dos responsáveis) nem dos depositantes. Mais, a doutrina que passou a imperar é que os financeiros não podem ter acesso aos depósitos bancários para mitigar as suas perdas no caso de as coisas correrem para o torto.

# O sistema de bem-estar social – uma das meninas dos olhos dos islandeses – foi preservado durante o ajustamento.

# O controlo de capitais muito apertado é uma ferramenta útil nestas circunstâncias, que evitou a fuga massiva de capitais.

No entanto, Olafur Margeirsson junta-lhe mais algumas “lições” tiradas pelo cidadão islandês, o homem da rua.

# Justiça, justiça, justiça. Não há poderosos que não possam ir para a cadeia – usando um acrónimo em inglês derivado do “demasiado grandes para falir” (too big to fail, TBTF, referindo-se aos bancos), o povo islandês colocou na ordem do dia um não rotundo ao TBTJ (too big to jail). Um subsecretário das Finanças foi já condenado, bem como responsáveis pelo banco Byr. Dois responsáveis dos bancos Landsbanki e do Glitnir aguardam decisão para breve. O procurador especial para este assunto tem “uma centena de casos prioritários” entre mãos.

# Foram adotadas medidas fiscais dirigidas aos contribuintes com fortuna: uma taxa especial sobre a riqueza líquida foi lançada; o imposto sobre ganhos de capital duplicou, de 10% para 20%.

# Algumas medidas propostas pelo FMI foram colocadas em “marcha lenta”.

# A depreciação da moeda nacional é incontornável na gestão da crise, mas atenção que tem riscos. Convém não exagerar em louvores.

Ainda não aprovadas, há duas medidas em discussão. O Parlamento discute a proibição dos bancos usarem depósitos garantidos pelo estado em investimentos de risco (vulgo especulação financeira) e a obrigatoriedade dos conglomerados financeiros “partirem” a sua estrutura, algo semelhante, dizem em Reiquejavique, há Lei Glass-Steagall de 1933 nos tempos da “determinação rooseveltiana” nos Estados Unidos contra os fautores das crises financeiras.

(Ampliado de artigo publicado na revista portuguesa EXAME, edição de Outubro de 2012)

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