A saga americana do shutdown ao risco de default — I (20 set a 4 de out)

Acto I — 20 de setembro: A Câmara de Representantes norte-americana aprovou hoje por 230 votos contra 189 um projeto de lei que pretende travar o financiamento da lei de cuidados de saúde da Administração Obama (conhecida por Obamacare). A Câmara de Representantes do Congresso dispõe de uma maioria Republicana. O projeto de lei recolheu paradoxalmente dois votos a favor de deputados Democratas e um contra de um Republicano. O projeto passou agora para o Senado que é dominado pelos Democratas.

Muitos analistas referem que a colocação deste projeto de lei pode ser o início de um processo de confronto em matéria orçamental entre Republicanos e Democratas que se poderá radicalizar num horizonte em que o financiamento da administração federal está em risco a partir de 1 de outubro e em que a discussão do aumento do teto da dívida federal se colocará em meados de outubro. No caso de ausência de compromisso nas duas câmaras do Congresso, os analistas referem o risco de um incumprimento temporário e seletivo do estado norte-americano em meados de novembro. Alguns falam do início de uma contagem decrescente para um default no terceiro trimestre.
Aviso da Reserva Federal

O risco político é uma das dores de cabeça da Reserva Federal (Fed) que levou o seu presidente Ben Bernanke a mencioná-lo na quarta-feira na conferência de imprensa realizada após a reunião do comité de política monetária. “A Reserva Federal não pode evitar que aconteçam coisas terríveis à economia na eventualidade de uma suspensão da atividade do governo, ou de um incumprimento na dívida (federal). Cabe ao Congresso e ao Presidente fazerem o seu trabalho e deixarem de depender da Fed para o fazer melhor”, disse Bernanke aos jornalistas sobre o risco político interno no terceiro trimestre do ano.

Esta foi uma das razões que pesou na decisão da Fed para não iniciar em setembro o processo de redução do programa de estímulos monetários, que era por muitos analistas e investidores antecipado para este mês. Com um cenário político interno com um grau elevado de incerteza que se conjuga com uma retoma frágil e riscos geopolíticos, a Reserva Federal não deu sinais de que tenha um calendário assente para o processo que os norte-americanos designam por “tapering”. O termo surgiu na linguagem financeira a 22 de maio quando Bernanke testemunhou perante o Congresso anunciando que iniciaria “nos próximos meses” esse processo de redução e depois de suspensão do programa de estímulos monetários.

Acto II — 25 de setembro: Jacob Lew, o secretário do Tesouro da Administração Obama, já em agosto avisara o Congresso norte-americano que a capacidade de financiamento autorizada terminaria em meados de outubro, pelo que a aprovação de um aumento do teto da dívida federal era urgente. Hoje, Lew enviou uma carta a John Boehner, presidente da Câmara de Representantes, informando-o de uma data precisa: 17 de outubro.

“O Tesouro, agora, prevê que as medidas extraordinárias [que têm permitido financiar o governo federal através de endividamento] estarão esgotadas o mais tardar a 17 de outubro. Estimamos que, nessa altura, o Tesouro disporá apenas de 30 mil milhões de dólares para responder aos compromissos do país. Este montante será em determinados dias muito insuficiente face aos gastos líquidos que poderão ascender a 60 mil milhões de dólares. Se não houver liquidez suficiente, será impossível aos EUA atender a todas as suas obrigações pela primeira vez na sua história”, escreveu Lew.

O secretário do Tesouro referiu ainda que a Câmara dos Representantes aprovou legislação que estabelece prioridades nos pagamentos, o que a concretizar-se equivale a um evento de crédito: “Qualquer plano para dar prioridade a uns pagamentos em detrimento de outros é simplesmente um incumprimento com outro nome”. Lew utiliza, na missiva a Boehner, o termo maldito default, afirmando que “não há forma de saber o estrago que qualquer plano de atribuição de prioridades provocará na nossa economia e nos mercados financeiros”.

A finalizar a carta, o secretário do Tesouro coloca os pontos nos i: “O Presidente continua disposto a negociar sobre a direção futura da política orçamental, mas não negociará permitindo que os EUA deixem de pagar as suas contas em relação a compromissos passados”. Recorda que aumentar o teto da dívida federal não aumenta o gasto do governo, mas apenas permite ao Tesouro financiar-se para pagar gastos já aprovados pelo Congresso.

A questão do aumento do teto da dívida federal junta-se à crise política em curso em torno do debate orçamental, que poderá levar, num primeiro momento, a uma paralisia dos serviços não essenciais do governo federal a partir de 1 de outubro, já na próxima semana, e, num segundo movimento, a uma situação de confronto ainda mais duro depois de 15 de dezembro. O novo ano fiscal inicia-se a 1 de outubro e o Congresso terá de aprovar um orçamento para 2014.

Acto III — 1 de outubro — Primeiro dia do shutdown. Pouco antes da meia-noite de ontem (30 de setembro), Sylvia Mathews Burwell, a diretora-geral do orçamento da Casa Branca, deu ordens às agências federais para o início do processo de suspensão de serviços públicos federais não essenciais.

O processo é designado por shutdown (encerramento) e acontece pela primeira vez desde há 17 anos. No final de 1995 e no começo de 1996, durante a Administração Clinton, ocorreu o anterior processo de encerramento que durou 28 dias. Era, então, presidente da Câmara de Representantes o republicano Newt Gingrich. Ao todo, desde que o novo procedimento de orçamentação federal foi instituído em 1974, o governo já entrou em processo de encerramento 18 vezes nas Administrações Ford, Carter e Clinton. O campeão foi o presidente Carter com cinco eventos deste tipo em 1977, 1978 e 1979.

A decisão da Casa Branca foi tomada pouco antes do limite da meia-noite de 30 de setembro para que o Congresso acordasse numa resolução de continuação do financiamento da Administração federal que entrou em novo ano fiscal a 1 de outubro. Os republicanos na Câmara de Representantes, onde detêm a maioria, continuaram a bloquear o acordo, exigindo o adiamento por um ano da lei de cuidados de saúde – conhecida como Obamacare.

Um tweet de Barack Obama marcou o momento: “Eles acabam de o fazer. Um grupo de republicanos na Câmara de Representantes forçou o governo a encerrar em virtude da lei Obamacare, em vez de votarem um orçamento”.

Grande número de republicanos opõe-se à entrada em funcionamento da lei de cuidados de saúde (vulgo Obamacare). A partir de hoje, milhões de cidadãos americanos que não dispõem de seguro de saúde vão poder inscrever-se num site federal para disporem a partir de 2014 de um seguro subvencionado. Alguns analistas apontam para 15% da população beneficiada por esta medida emblemática de Obama.

Com o shutdown cerca de 800 mil a um milhão de funcionários federais deverão permanecer em casa (em situação de licença sem vencimento) e muitos serviços federais considerados não essenciais deverão ser encerrados. Na área sensível da Defesa deverão ser afetados 400 mil funcionários civis. Segundo a Consultants Macroeconomic Advisors, uma suspensão de duas semanas poderá “cortar” 0,3 pontos percentuais no PIB, citada pela Agence France-Press. Para a consultora IHS, o impacto diário mínimo será de 300 milhões de dólares. Por seu lado, a agência de notação Moody’s fala de uma perda de 55 mil milhoes de dólares, se o encerramento durar 3 a 4 semanas.

Os serviços consulares poderão ser afetados seriamente em cinco países da União Europeia, em relação aos quais ainda são obrigatórios vistos de entrada nos EUA. São os casos da Bulgária, Croácia, Chipre, Roménia e Polónia.

A diretora-geral do orçamento espera que o Congresso nos próximos dias consiga chegar a um acordo que permita a continuação do financiamento da atividade federal até que as negociações entre republicanos e democratas permitam aprovar um orçamento para o resto do ano.

A batalha política seguinte

Contudo, o terreno de crise política em Washington não fica por esta discussão que levou ao shutdown a partir de 1 de outubro. Há inclusive a possibilidade deste encerramento vir a “cruzar-se” com a batalha política seguinte – a do aumento do teto da dívida federal.

A 17 de outubro, a Administração necessitará de uma autorização do Congresso para o aumento do teto de endividamento de modo a financiar gastos públicos federais já aprovados. A Citi Research estima que a Administração fique sem recursos a 23 de outubro. O risco de incumprimento de obrigações pelo estado norte-americano colocar-se-á a partir dessa altura. A probabilidade de um default temporário e seletivo aumentou.

Aprovações de aumentos do teto da dívida no último minuto já ocorreram em 10 momentos – em 1953, 1967, 1977, 1979, 1987, 1989, 1990, 1995, 2002 e 2011, este último um caso ainda na memória dos investidores, que levou ao corte da notação de triplo A da dívida norte-americana por parte da Standard & Poor’s. Houve uma violação técnica do teto em 1973.

Depois, até meados de dezembro, o Congresso terá de aprovar o orçamento de 2014.

Uma sondagem da Reuters/Ipsos indicava que 44% dos inquiridos culpam todos os intervenientes pelo shutdown, enquanto 25% responsabilizam os representantes republicanos no Congresso, 14% apontam o dedo a Obama e 5% aos democratas.

Acto IV — Relatório de choque do Departamento do Tesouro. “Na eventualidade de um impasse no limite da dívida conduzir a uma bancarrota, isso poderá ter um efeito catastrófico não só nos mercados financeiros, mas também na criação de emprego, no consumo e no crescimento económico – com muitos analistas do sector privado a considerarem que isso conduzirá a acontecimentos com a magnitude do final de 2008 ou pior, e resultará, então, numa recessão mais severa do que qualquer outra desde a Grande Depressão”, afirma um relatório de choque do Departamento do Tesouro norte-americano divulgado esta semana. O título é sugestivo: “The potential macroeconomic effect of debt ceiling brinkmanship” (O efeito macroeconómico potencial de uma atitude temerária em torno do teto da dívida).

Para o Tesouro, uma bancarrota terá efeitos negativos múltiplos – nos mercados de crédito, no valor do dólar, nas taxas de juro, na economia mundial, culminando com a cereja em cima do bolo que seria uma “recaída” na crise financeira e num plano inclinado conduzindo a uma nova recessão. Os economistas discutiram acaloradamente, nos últimos tempos, a possibilidade de tal evento surgir de uma alteração precipitada da política de taxas de juro da Reserva Federal (o banco central), no sentido da sua subida prematura, e não imaginaram que isso pudesse acontecer por razões de radicalização política no Congresso.

O documento recorda “o precedente histórico mais recente”, ocorrido no verão de 2011, com a perda de notação triplo A (decidida pela agência Standard & Poor’s) e com efeitos na economia e nos mercados financeiros de que os EUA só recuperaram “depois de muitos meses”. Contudo, a situação atual seria mais delicada, pois o comportamento das yields dos títulos do Tesouro desde maio é distinto, com uma tendência altista, o que ampliará os efeitos negativos nomeadamente nos spreads da dívida das empresas e nas hipotecas das famílias, alerta o documento do Tesouro.

Do “encerramento” governamental ao “encerramento” económico, alerta Obama

O relatório de seis páginas, com muitos parágrafos de análise técnica, ilustrado com seis gráficos, é considerado por muitos analistas como uma manobra da Casa Branca para provocar uma reação nos banqueiros de Wall Street, levando-os a endurecer a voz em relação aos republicanos. Ontem, a diretora-geral do Fundo Monetário Internacional, avisou para os riscos do que se está a passar em Washington DC perante alunos da Universidade George Washington, e para a semana levantará a voz na assembleia anual do Fundo (que decorrerá na capital norte-americana entre 11 e 13 de outubro).

Entretanto, Durão Barroso, presidente da Comissão Europeia, ironizou com a crise norte-americana: “Se aquilo tivesse acontecido na Europa, o que é que diriam? Imaginem se tivéssemos agora um shutdown ao nível das instituições europeias. O que diriam?”. Os parceiros internacionais da Europa teriam sido “implacáveis”, disse Barroso à EurActiv. “Finalmente, não é só na Europa que isso acontece, pode surgir nas democracias, mesmo se é apenas um único país. Sejamos, por isso, mais modestos, reconheçamos que a democracia tem os seus ritmos próprios”, disse o presidente da Comissão, acrescentando que “tem toda a confiança” nos “amigos americanos”.

O encerramento de serviços federais – shutdown, na expressão consagrada – vai no seu quarto dia, mas o Departamento do Tesouro norte-americano já está preocupado com o que vem a seguir, se o Congresso não se entender sobre o orçamento para 2014, cujo ano fiscal se iniciou a 1 de outubro. O secretário do Tesouro Jacob Lew já avisara na semana passada a Câmara dos Representantes que a partir do dia 17 de outubro, daqui a menos de duas semanas, deixava de poder recorrer a “medidas extraordinárias” para se endividar e que lhe restariam em caixa apenas 30 mil milhões de dólares.

Não haverá default diz a Morgan Stanley

A Morgan Stanley veio garantir que esse dinheiro em caixa durará até 1 de novembro, o que dá mais algum tempo para negociações, mas também para o pingue-pongue entre as duas Câmaras do Congresso. Vincent Reinhart, da Morgan, aproveitava a nota aos seus clientes para garantir que a probabilidade de um default nos EUA é “zero”. O Citi Research, na semana passada, falava de 23 de outubro como dia limite. Com o encerramento em curso dos serviços federais não essenciais, se esta situação se prolongar (no tempo da Administração Clinton durou 28 dias), o panorama altera-se para pior, mas o Departamento do Tesouro ainda não divulgou projeções sobre a antecipação do aperto. O presidente Obama já lançou ontem o mote: do shutdown do governo poderemos passar ao shutdown da economia.

Segundo o jornal The New York Times, o presidente da Câmara de Representantes (a câmara baixa do Congresso), o republicano John Boehner, já terá garantido a congressistas do seu partido que “não deixará o país ir à bancarrota”. É nessa suposição, de que um compromisso de última hora será alcançado sobre o aumento do teto da dívida federal, que a maioria dos investidores ainda não provocou um disparo da volatilidade.

No verão de 2011, o VIX, uma medida da “volatilidade implícita” no índice bolsista S&P 500, chegou a 40 pontos percentuais – atualmente está ainda abaixo de 18. É o valor mais elevado desde 3 de setembro, quando correu o risco de uma intervenção iminente dos Estados Unidos na Síria, e está acima da média de 14,23 verificada este ano. Mas está, ainda, abaixo da média histórica, nos últimos 20 anos, de 20,5 pontos percentuais, segundo o jornal The Wall Street Journal. Seguir o VIX pode ser um exercício diário para avaliar o “nervosismo” dos investidores no mercado bolsista mais importante do mundo. Em termos de comparação com o auge da crise financeira em 2008, o VIX atingiu os 80 pontos percentuais entre 10 e 12 de setembro desse ano.

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